Quando il lobbying è shadow. Il caso USA e una riflessione sull’Italia

Da sempre, gli Stati Uniti sono ritenuti un caso di scuola in fatto di lobbying e di regolamentazione dell’attività di rappresentanza degli interessi. Questo anche perché fin dal 1946 si sono dotati di una legislazione in materia con il ‘Federal Regulation of Lobbying Act’, sostituito nel 1995 dal ‘Lobbying Disclosure Act’ (LDA), poi rivisto nel 2007 dal ‘Honest Leadership and Open Government Act’ (HLOGA).

Il problema è che spesso la realtà americana non è conosciuta se non superficialmente. Andando più in profondità si scoprono aspetti interessanti che devono far riflettere.

Negli anni, numerosi studiosi hanno analizzato con attenzione e metodo scientifico-statistico la realtà lobbistica a ‘stelle e strisce’. Nel 2017 due di questi studiosi, Herschel F. Thomas e Timothy M. LaPira hanno pubblicato un interessante articolo intitolato “How many lobbysts are in Washington? Shadow lobbying and the gray market for policy advocacy” nel quale osservano e descrivono un fenomeno chiamato “shadow lobbying”: con questa definizione si fa riferimento a chi svolge attività di advocacy, lobbying e rappresentanza di interessi con lo scopo di influenzare la creazione delle politiche pubbliche – come incontrare i legislatori o i loro assistenti, oppure proporre emendamenti o interi disegni di legge – pur senza essere registrato come lobbista, per cui non è tenuto a dar conto del proprio operato.

Il fenomeno dello “shadow lobbying” è stato anche ribattezzato “Daschle Loophole” (letteralmente, la scappatoia di Daschle) dal nome di Tom Daschle, un ex senatore del South Dakota, che dopo essere uscito dal Senato USA nel 2005 intraprese subito la carriera da lobbista e consulente politico. Un caso affatto isolato e molto significativo dato che Daschle ha lavorato prima per la società di consulenza legale e di lobbying Alston & Bird, poi per DLA Piper e infine per Baker Donelson (Daschle è presidente di una filiale, la Daschle Group), registrandosi come lobbista solo nel marzo del 2016, dopo più di 10 anni di attività “shadow”.

La storia dell’ex senatore che lavorando “nell’ombra”, fianco a fianco con quelli che fino a poco tempo prima erano stati i suoi colleghi nel Congresso, è arrivato a guadagnare fino a più di 2 milioni di dollari all’anno, ha fatto ovviamente molto discutere. La mancata registrazione all’elenco dei lobbisti non gli ha impedito di svolgere il suo lavoro per più un decennio e soprattutto di sfruttare a vantaggio della sua azienda e dei suoi clienti quelli che erano i contatti e le competenze acquisite in oltre 25 anni di mandato parlamentare.

Un altro celebre caso simile a quello di Daschle ha riguardato Newt Gingrich, parlamentare repubblicano dal 1979 al 1999 – dal 1995 al 1999 anche Speaker della House of Representatives del Congresso USA – che una volta lasciato il seggio parlamentare ha lavorato per molti anni come consulente per una società finanziaria specializzata in mutui, la Freddie Mac, aprendo una sua società di consulenza, la Gingrich Group. Gingrich ha sempre negato di aver svolto attività lobbistica, affermando di essere stato dapprima assunto come “storico” e in seguito di essere diventato “consulente strategico”. Tuttavia, il suo contratto del 2006 sembra aver chiarito ogni dubbio dato che si fa diretto riferimento all’ufficio di lobbying e public policy di Freddie Mac.

Ma il fenomeno dello shadow lobbying non riguarda solo gli ex parlamentari che si “riciclano” come lobbisti quando vedono chiudersi le porte del Congresso a causa di elezioni andate male. Moltissimi sono i lobbisti che hanno nel loro curriculum esperienze lavorative in ambito governativo e moltissimi sono gli avvocati, i giornalisti e gli spin doctor che mettono a disposizione del privato la loro base di conoscenze costruita lavorando con parlamentari, funzionari governativi e presidenti. Allo stesso modo, non risultano nell’elenco dei lobbisti i CEO delle più importanti e influenti aziende, fondamentalmente perché sono prima di tutto manager, eppure uno dei principali compiti di presidenti e amministratori delegati non è forse quello di farsi portatori degli interessi aziendali nei confronti della politica? In poche parole, sono i primi lobbisti delle proprie società, ma sono fuori da ogni censimento, non figurano nel registro dei lobbisti e non devono rispettarne le regole.

Daschle, come si è visto, non è stato l’unico lobbista a operare pur senza essere registrato. Lui ha solo rappresentato un caso emblematico, la punta dell’iceberg di un fenomeno che nel tempo è andato ingigantendosi fino a dilagare. Secondo i dati forniti dal Center for Responsive Politics (www.opensecrets.org) nel corso degli anni molti lobbisti hanno sicuramente scelto di fare il proprio lavoro “sotto traccia”, uscendo dal registro o non iscrivendosi, andando così ad ingrossare le fila degli shadow lobbyists. Dopo aver registrato una crescita media annua del 4% tra il 1998 e il 2007, il numero dei lobbisti iscritti è diminuito in media del 3% all’anno tra il 2008 e il 2015: nel 2007 i lobbisti iscritti erano 14.826 (picco storico), nel 2018 sono stati 11.272 (il secondo dato peggiore dal 1998). In dieci anni cioè i lobbisti registrati sono diminuiti del 24%. Ma ciò non implica che nello stesso periodo di tempo i portatori di interessi siano diminuiti, semplicemente sono usciti o sono rimasti fuori dai radar.

E c’è il dato economico ad avvalorare la tesi secondo la quale il lobbying negli USA non è affatto diminuito in questi anni, piuttosto si è semplicemente spostato su altri canali: nel 2008, quando ufficialmente operavano 14.136 lobbisti, la spesa complessiva in servizi di lobbying è stata di circa 3,3 miliardi di dollari, nel 2017 i lobbisti iscritti sono crollati a 11.551 ma la spesa è salita a circa 3,4 miliardi di dollari. Follow the money! E seguire i soldi sembra essere diventato estremamente difficile dato che è ormai dimostrato che un’enorme quantità di lobbisti estranei al registro agisce in una sorta di Far West del lobbying, proponendo i propri servizi alle aziende in un grande mercato nero della rappresentanza di interessi. Secondo alcune stime, i lobbisti non iscritti ma attivi sarebbero almeno tanti quanti sono quelli registrati.

Un fenomeno spesso collegato allo shadow lobbying è quello soprannominato ‘revolving doors’ (porte girevoli) con il quale si descrive il movimento di individui dalle posizioni governative o parlamentari verso posizioni nel settore privato, quasi sempre nel ruolo di lobbisti o di alti dirigenti (che come abbiamo visto sono spesso i primi lobbisti delle proprie società). Ma questo movimento funziona anche in senso inverso, dal privato verso il ruolo pubblico (Berlusconi docet). Questo fenomeno è riscontrabile praticamente in ogni Paese libero e democratico del mondo.

Perché le porte girevoli continuano a girare (anche negli USA dove c’è una legislazione sul lobbying)?

Non sembrano esserci molti dubbi circa i motivi per cui questo tipo di spostamenti continuano e forse aumentano nel tempo: il privato ritiene che i contatti e le conoscenze tecniche che una persona porta in dote dalla sua vecchia occupazione ‘pubblica’ possano risultare vincenti, agevolando la capacità di influenzare la politica, rendendo più facile e fluida la rappresentanza di interessi e, infine, accrescendo le probabilità di successo. E tutte le specifiche contrattuali sul ‘cooling off’ (periodi di pausa) sembrano non fare altro che spingere i neo lobbisti verso lo shadow lobbying.

Sono passati circa 25 anni da quando gli Stati Uniti d’America hanno aggiornato la legislazione in materia di lobbying e se la situazione attuale è quella appena descritta, caratterizzata dal dilagare di due fenomeni diversi ma tra loro uniti come lo shadow lobbying e le revolving doors, allora urge una riflessione, anche per quei Paesi come l’Italia che stanno pensando di dotarsi di una normativa che regoli il processo della rappresentanza di interessi.

Partendo dal caso statunitense, la politica italiana dovrebbe innanzitutto chiarire – anche a se stessa – cosa sia il lobbying, dato che la rappresentanza di interessi può concretizzarsi in svariati modi. Dovrebbe proporre una definizione condivisa e condivisibile che tenga conto anche e forse soprattutto del fatto che viviamo nell’era della tecnologia e della digitalizzazione e che entrambe impattano anche sul modo di fare lobbying. Poi dovrebbe individuare chiaramente gli obiettivi che la legge si propone di centrare e verificare gli eventuali vantaggi per la collettività (cittadini, politica e aziende). Solo dopo queste fasi preliminari si dovrebbe passare al drafting legislativo che ovviamente dovrebbe essere aperto al confronto con cittadini e aziende: dovrebbe cioè essere aperto al tentativo di influenzamento che altro non è se non il lobbying stesso.

Come insegna il caso USA, la presenza di una legge e di un registro non sono sinonimo di trasparenza e correttezza, entrambi non eliminano distorsioni e problemi. L’onestà e l’etica dei lobbisti non traspaiono dai registri e approvare una legge non implica costruire una situazione di diffusa legalità. Una legge in materia dovrebbe intanto porsi come obiettivo quello di riconoscere alla rappresentanza di interessi una sua dignità professionale e un ruolo utile, necessario e propedeutico al fine della produzione di una legislazione migliore. Perché fino a quando la rappresentanza degli interessi legittimi verrà demonizzata e mistificata, per la collettività saranno più le occasioni perse che i danni evitati.