Regolamentare il Lobbying: se non ora, quando?

La frattura tra i cittadini dei Paesi occidentali e le loro classi dirigenti può essere ridotta anche garantendo maggior trasparenza nella rappresentanza di interessi e più partecipazione ai processi decisionali. La spinta definitiva all’azione viene dai 10 Principi dell’Ocse 2013.

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In un contesto come quello attuale di sfiducia strutturale dei cittadini dei Paesi occidentali nei confronti delle classi dirigenti, c’è una questione cruciale che, nonostante la sua rilevanza nella maturazione delle decisioni pubbliche, continua a rimanere sottotraccia in numerosi contesti nazionali: la necessità di regolamentare le attività di lobbying, affinché siano improntate a criteri di trasparenza, correttezza e compatibilità con l’interesse generale.Il tema della rappresentanza di interessi presenta aspetti estremamente sensibili per gli equilibri politico-economici di uno Stato, che vanno ben al di là della cattiva fama di cui di solito gode presso le opinioni pubbliche (compresa quella italiana), determinata da scandali legati a traffici di influenze o indebiti trattamenti di favore che hanno visto protagonisti manager, consulenti di vario tipo e funzionari pubblici.

Nella loro accezione più autentica, infatti, le azioni di lobbying possono da un lato offrire ai decisori politici analisi e dati preziosi ai fini di una migliore declinazione di un intervento legislativo, e dall’altro garantire ai soggetti interessati a vario titolo da un provvedimento (si tratti di comuni cittadini, gruppi di pressione, imprese, associazioni o mass media) la possibilità di accedere al processo di formazione e applicazione della norma stessa.

È senza dubbio vero che la rappresentanza di interessi in determinati contesti può degenerare in condotte illecite, che alterano la regolare concorrenza tra operatori economici e assoggettano ingiustamente le necessità della collettività alle esigenze di grandi aziende o comparti produttivi, ma ciò è decisamente più facile che accada in mancanza di regole chiare, con lo svolgimento di interlocuzioni a porte chiuse, senza possibilità di essere tracciate e al riparo da ogni controllo.

Non sarà un caso se le istituzioni delle due principali aree economiche mondiali, Stati Uniti d’America (primi in assoluto a legiferare sull’argomento, con il Federal Regulation of Lobbying Act del 1946) e Unione europea, si siano dotate di quadri di regolamentazione rivolti a quanti intendano intraprendere attività di lobbying. A Washington nel 2017 risultavano registrati a livello federale circa 11500 tra enti, aziende e singoli professionisti, mentre a Bruxelles nello stesso anno si contavano poco più di 11300 organizzazioni (per un totale di oltre 80000 dipendenti) iscritte al Trasparency register tenuto congiuntamente da Commissione e Parlamento Ue a partire dal 2011.

Come si potrà immaginare, date l’ampiezza e l’importanza dei settori economici da cui trae fondamento, la rappresentanza di interessi è a tutti gli effetti un business multimiliardario (negli Usa, sempre nel 2017, la spesa in attività di lobbying è stata superiore a 3,3 miliardi di dollari), in quanto tale in grado di mettere a dura prova, se non disciplinato, l’integrità del processo decisionale pubblico e l’equità dei sistemi socio-economici. Ciò nonostante, fino ai primi anni 2000 erano solo 4 i Paesi avanzati (Usa, Germania, Australia e Canada) ad aver approvato leggi sul lobbying, e al giorno d’oggi sono intervenuti sul tema solo 14 dei 36 Stati aderenti all’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico – Ocse, organismo che riunisce le principali economie sviluppate ed emergenti del pianeta.

Per molti Stati non risulta semplice regolamentare il settore, per via della sua complessità e della delicatezza delle informazioni che andrebbero rese accessibili al pubblico, e di conseguenza in più Paesi per ovviare a questa lacuna si è ricorso o a iniziative di singole istituzioni (come avvenuto ad esempio in Italia con il Registro della Camera dei deputati) o a codici di autocondotta varati dagli stessi lobbisti. Al contrario di quanto si potrebbe pensare in prima battuta, indagini condotte negli ultimi anni dall’Ocse indicano che sia gli autori che i destinatari delle azioni di lobbying sono in grande maggioranza favorevoli all’introduzione di forme di rendicontazione obbligatoria della rappresentanza di interessi.

Dunque, Governi e Parlamenti sembrano non avere più alibi per non mettere mano al dossier, lasciato in sospeso già da troppo tempo. Indicazioni utili su come procedere vengono anche in questo caso dall’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico, che nel 2013 ha messo a punto i 10 Principles for Trasparency and Integrity in Lobbying, un decalogo che i Paesi dovrebbero seguire per arrivare alla costruzione di una cultura della trasparenza, del libero accesso ai dati e della lealtà nei rapporti tra portatori di interessi e funzionari pubblici.

Sebbene siano entrati nel loro sesto anno di età, i Principi Ocse continuano ad avere piena validità e si confermano gli standard di condotta più completi e avanzati a livello internazionale. Di seguito si riporta l’elenco dei 10 punti, accompagnato da una descrizione dei loro contenuti.

1. Gli Stati dovrebbero garantire a tutti i soggetti interessati da una decisione pubblica pari opportunità di accesso alle fasi di sviluppo ed esecuzione di quel provvedimento

I funzionari pubblici dovrebbero salvaguardare i benefici garantiti dal libero flusso di informazioni e agevolare il coinvolgimento della cittadinanza nel processo di lobbying. Ottenere punti di vista equilibrati sui temi di volta in volta oggetto di confronto, difatti, porta allo svolgimento di dibattiti consapevoli e alla definizione di interventi normativi efficaci. Dunque, consentire a ogni stakeholder di partecipare alla definizione delle politiche pubbliche è essenziale per tutelare la credibilità delle decisioni prese dai legislatori e salvaguardare l’interesse generale. Al fine di rafforzare la fiducia dei cittadini nelle istituzioni, è opportuno che i funzionari garantiscano una rappresentanza equa e corretta degli interessi economici e sociali in gioco.

2. Le regole e le linee guida sul lobbying dovrebbero affrontare gli aspetti di governance connessi alla rappresentanza di interessi, e adeguarsi al contesto socio-politico e alla sfera amministrativa

Prima di agire, è necessario che i Paesi valutino tutte le opzioni normative e regolatorie disponibili (compresi strumenti consolidati come audizioni e consultazioni pubbliche) e che tengano presente le caratteristiche della propria realtà nazionale. In altri termini, gli Stati non dovrebbero limitarsi a replicare norme presenti in altri ordinamenti, ma al contrario sarebbe bene che valutassero i punti di forza e debolezza delle discipline in vigore altrove, in modo da adottare best practises compatibili con le loro giurisdizioni. Al tempo stesso, andrebbe analizzata la natura del settore della rappresentanza di interessi, affinché siano comunque presi in considerazione interventi alternativi all’introduzione di regole obbligatorie. Soprattutto, qualora Governi e Parlamenti decidano di ricorrere a norme vincolanti, va scongiurato il rischio che gli oneri amministrativi derivanti dalla loro applicazione si traducano in ostacoli alla possibilità di interloquire con le istituzioni.

3. Le regole e le linee guida sul lobbying dovrebbero essere coerenti con la cornice politica in cui si inseriscono

In questo senso, i criteri per aumentare la trasparenza nella rappresentanza di interessi dovrebbero essere parte integrante di un più ampio quadro normativo, teso a definire gli standard per un buon esercizio della governance pubblica. Parallelamente, gli Stati dovrebbero valutare in che modo le leggi già in vigore possano sostenere una cultura della trasparenza e della correttezza nel lobbying. In questa sfera rientrano meccanismi di coinvolgimento degli stakeholder quali le consultazioni pubbliche, le petizioni indirizzate dai cittadini ai Governi, le norme sul libero accesso ai dati delle Pubbliche Amministrazioni, i criteri per il finanziamento dei partiti politici e delle loro campagne elettorali, i codici di condotta per funzionari pubblici e lobbisti e le sanzioni per l’esercizio di influenze illecite.

4. Laddove prendano in considerazione o mettano a punto regole e linee guida sulla rappresentanza di interessi, i Paesi dovrebbero definire con chiarezza i termini ‘lobbying’ e ‘lobbista’

Le definizioni di ‘lobbying’ e ‘lobbista’ devono essere rigorose, esaurienti e sufficientemente chiare da evitare interpretazioni scorrette e impedire il ricorso a escamotage di vario tipo. Nel delimitare la portata delle azioni di lobbying vanno bilanciate la diversità, i mezzi e le risorse dei soggetti attivi nella rappresentanza di interessi con le misure necessarie per aumentare la trasparenza nel settore. In prima battuta, regole e linee guida dovrebbero riguardare coloro che percepiscono un compenso per svolgere attività di lobbying: consulenti e lobbisti interni alle aziende. In ogni caso, la rappresentanza di interessi dovrebbe essere definita con tratti ampi e inclusivi, in modo da garantire parità di condizioni per i gruppi di interesse, si tratti di imprese o organizzazioni no profit, che intendano influenzare le decisioni pubbliche. Inoltre, dovrebbero essere specificate le interazioni con i funzionari non passibili di venire ritenute azioni di lobbying.

5. Gli Stati dovrebbero garantire un livello di trasparenza adeguato a far sì che funzionari, cittadini e imprese possano ottenere informazioni sufficienti sulle attività di lobbying

La divulgazione delle attività di lobbying dovrebbe fornire dettagli rilevanti su aspetti cruciali della rappresentanza di interessi, in modo da rendere possibili forme di controllo pubblico. Tale aspetto va bilanciato attentamente con valutazioni in merito alla possibilità di legittime eccezioni, determinate dalla necessità di tutelare dati sensibili nell’interesse generale o dall’esigenza di preservare informazioni in grado di alterare l’andamento dei mercati. Tra i requisiti essenziali per la condivisione di dettagli utili sulle azioni di lobbying figurano la fornitura di informazioni su consulenti e lobbisti, l’illustrazione dell’obiettivo delle strategie messe in atto nei confronti dei decisori, un adeguato livello di chiarezza sui beneficiari del processo di rappresentanza di interessi e, in ultimo luogo, l’indicazione delle strutture pubbliche coinvolte. Al fine di servire in modo opportuno l’interesse generale, le informazioni pubblicate in merito alle attività di lobbying e ai lobbisti dovrebbero essere riportate in un registro liberamente consultabile e aggiornate a intervalli regolari di tempo, affinché vengano forniti dati accurati a cittadini, funzionari e realtà produttive.

6. I Paesi dovrebbero permettere a ogni portatore di interessi (organizzazioni della società civile, imprese, media e cittadini) di controllare le attività di lobbying

L’opinione pubblica ha il diritto di sapere come le istituzioni e i funzionari dello Stato prendano le proprie decisioni, e, laddove opportuno, chi abbia interloquito con loro su questioni importanti. Le comunità nazionali dovrebbero valutare il ricorso a tecnologie come Internet per rendere simili informazioni accessibili ai cittadini, senza che questi sostengano spese immotivate. Una società civile dinamica è fondamentale per garantire una verifica appropriata delle strategie di rappresentanza di interessi. In aggiunta, i Governi dovrebbero valutare l’opportunità di agevolare l’attività di controllo pubblico riportando i soggetti che abbiano tentato di influenzare un intervento legislativo, per esempio mediante la pubblicazione di una ‘impronta normativa’ che indichi i lobbisti consultati nella definizione di un provvedimento.

7. Gli Stati dovrebbero favorire una cultura della correttezza all’interno delle istituzioni e nella sfera dei procedimenti decisionali, prevedendo precise regole di condotta per i propri funzionari

È necessario che i Paesi forniscano ai loro dipendenti principi, regole e procedure che chiariscano le modalità con cui questi debbano rapportarsi con i promotori di azioni di lobbying. I funzionari pubblici dovrebbero far sì che le loro comunicazioni con i lobbisti avvengano in conformità con standard tali da garantire forme di stretto controllo da parte degli altri stakeholder. Soprattutto, in nessun caso devono permettere che emergano dubbi sulla loro imparzialità nel promuovere l’interesse generale, rifuggendo ogni possibilità di conflitto d’interessi. A tutti gli effetti, i decisori dovrebbero offrire un esempio, con la loro condotta personale, di corretta gestione dei rapporti con i lobbisti. Pertanto, sarebbe opportuno che i legislatori valutino di introdurre limiti per i funzionari che lasciano i loro incarichi nelle istituzioni, in modo da evitare che ex dipendenti pubblici si ritrovino ‘dall’altra parte della barricata’ in procedimenti cui avevano preso parte in precedenza. In questo senso, andrebbero previsti periodi di pausa lavorativa (cooling-off) che limitino la possibilità che ex funzionari diano luogo ad attività lobbistiche nei confronti delle loro precedenti organizzazioni. Allo stesso modo, va considerata l’opportunità di stabilire simili periodi di stacco quando un ente pubblico valuti di assumere un ex lobbista.

8. I lobbisti dovrebbero conformarsi a standard di professionalità elevati, in quanto corresponsabili nella promozione di una cultura della trasparenza e della correttezza nel lobbying

Governi e Parlamenti hanno la responsabilità principale nella definizione di chiare norme di condotta per i dipendenti pubblici che siano destinatari di azioni di lobbying. In ogni caso, anche i lobbisti e i loro clienti, in quanto parti attive del processo di rappresentanza di interessi, sono tenuti a garantire che la loro condotta nei riguardi di funzionari, colleghi, clienti e cittadini scongiuri l’esercizio di influenze illecite e rientri in un’ottica altamente professionale. In altri termini, per salvaguardare la fiducia collettiva nella formazione delle decisioni pubbliche è necessario che entrambe le parti in gioco nel lobbying intrattengano relazioni basate su parametri di lealtà e onestà, garantendo informazioni precise e affidabili sulle loro attività. Come sintetizzato da un’espressione anglosassone, ‘it takes two to lobby’.

9. I Paesi dovrebbero coinvolgere i principali attori del lobbying nella messa a punto di un quadro coerente di strategie e regole sul tema, affinché quegli stessi soggetti le rispettino

Fare in modo che vengano osservate le norme per aumentare la trasparenza nella rappresentanza di interessi rappresenta una sfida complessa. In tal senso, stabilire regole chiare e facilmente applicabili è condizione necessaria, ma non sufficiente. Per garantire il loro rispetto gli Stati sono infatti chiamati a elaborare e attuare un insieme logico di meccanismi e soluzioni, compresi dei sistemi di monitoraggio e attuazione appropriati. Inoltre, i decisori pubblici dovrebbero incoraggiare i vertici delle istituzioni a favorire la diffusione di una cultura dell’apertura verso l’esterno e a prevedere resoconti e verifiche formali sull’applicazione delle regole in materia di lobbying. Tutti i protagonisti del processo – a prescindere che si tratti di funzionari, consulenti, giornalisti o esponenti della società civile – andrebbero inclusi tanto nella definizione di linee guida quanto nella loro messa in pratica. Per esempio, i lobbisti dovrebbero essere dotati di sistemi di registrazione elettronica e di verbalizzazione dei loro incontri, e la registrazione degli stakeholder potrebbe di per sé divenire un requisito per poter intraprendere attività di lobbying. Al tempo stesso, le sanzioni per le violazioni delle regole dovrebbero abbinare metodi innovativi, come la presentazione di denunce da parte del pubblico, e rimedi tradizionali come multe, interdizioni e, se necessario, incriminazioni.

10. Gli Stati dovrebbero valutare periodicamente l’efficacia delle loro regole e linee guida sul lobbying e, alla luce dell’esperienza, apportarvi le correzioni necessarie

I legislatori dovrebbero riesaminare, con la partecipazione dei rappresentanti di lobbisti e società civile, l’applicazione e l’impatto delle norme sulla rappresentanza di interessi, in modo da comprendere meglio quali elementi influenzino il rispetto di quei criteri. Una simile verifica, accompagnata da un dibattito pubblico sui suoi risultati, è essenziale in particolar modo quando le norme per rafforzare la trasparenza e la correttezza nel lobbying vengono definite gradualmente.In definitiva, quella proposta dai 10 Principles for Trasparency and Integrity in Lobbying è una filosofia che implica una svolta a 360° nell’esercizio dei poteri pubblici e nella gestione dei rapporti tra le numerose componenti delle società contemporanee. Raccogliere ed essere all’altezza di una sfida di questo livello sarà decisivo per i Governi, al fine di poter ridurre la frattura tra popolo ed élite, ormai basilare per spiegare la fase politica in corso da anni sulle due sponde dell’Atlantico. Regolamentare le attività di lobbying e avvicinare i cittadini alle decisioni pubbliche: se non ora, quando?  

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