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L’acronimo PNRR (Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza) è rapidamente entrato nelle cronache quotidiane sin dalla prima proposta progettuale, risalente a Gennaio 2021, a opera del secondo governo guidato da Giuseppe Conte. Il Piano, poi rivisto dall’esecutivo di Mario Draghi e su cui è arrivato il via libera della Commissione Europea prima e, poi, in luglio, del Consiglio dell’Unione Europea, origina dalla risposta continentale alla crisi pandemica, che ha preso forma in un corposo programma di investimenti e riforme noto come Next Generation EU.
In valore assoluto, l’Italia è la prima beneficiaria dei due principali strumenti di Next Generation EU: il Dispositivo per la Ripresa e Resilienza (RRF) e il Pacchetto di Assistenza alla Ripresa per la Coesione e i Territori d’Europa (REACT-EU).
Il dispositivo RRF richiede agli Stati membri di presentare un pacchetto di investimenti e riforme cui legare le sovvenzioni a fondo perduto e i prestiti: un insieme di interventi che si condensa in Italia nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (il PNRR, appunto).
Il Piano individua tre priorità trasversali (nuove generazioni, parità di genere, riduzione del divario di cittadinanza) e si articola in sei Missioni che rappresentano le aree di intervento principali. Le Missioni sono a loro volta suddivise in Componenti, aree più specifiche di attività, secondo lo schema seguente.
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Per provare ad assicurare adeguata diffusione al contenuto del Piano e consentire di monitorare le azioni portate avanti nel contesto delle riforme e degli investimenti previsti, il Governo ha creato un sito web, Italia Domani (https://italiadomani.gov.it/). La sezione documenti del portale riporta alcuni testi e file tabellari ritenuti utili per poter meglio comprendere attività e scadenze. Quattro di questi documenti (in formato *.csv) sono stati inseriti sotto la tipologia Open Data, benché si intuisca già a un primo sguardo che non siano esattamente in linea con le best practice del settore (in primis per la mancanza di metadati) che avevamo individuato in uno dei nostri precedenti post. Gli stessi attivisti di Openpolis non hanno mancato di far notare alcune incongruenze tra i file, che rendono ostico quando non impossibile il monitoraggio attraverso questi “open data” delle azioni implementate.
I file, a oggi (19 Novembre), pubblicati sul sito sotto l’etichetta open data sono:
Quest’ultimo documento, su cui ci concentreremo in questo post, indica i 213 traguardi (risultati qualitativi) e 314 obiettivi (risultati quantitativi) europei verificabili nell’ambito dell’attuazione degli interventi previsti nel PNRR.
La data di aggiornamento riportata sul sito indica il 12 Luglio 2021. Tuttavia, poche settimane fa, il file originale (ancora rinvenibile qui, ma non più presente tra quelli indicati sul sito), è stato sostituito con un nuovo documento, che include nel titolo una data più recente (10 Ottobre 2021).
Si tratta di un nuovo file, più “asciutto”, in quanto, sono state di colpo eliminate diverse informazioni rispetto alla versione originale. Il vecchio file riportava 1148 voci: le 527 scadenze europee, presenti anche nella nuova versione, erano completate da 621 sub-traguardi italiani, utili per meglio monitorare l’avanzamento delle attività. Sono inoltre state rimosse alcune colonne significative tra cui “Fonte dei dati/Metodologia” e “Responsabilità per il reporting e l’implementazione”.
La struttura del file attuale è la seguente:
È opportuno, volendo lavorare su questo file, avere sotto mano anche una tabella che converte gli acronimi delle Amministrazioni (di cui, per ragioni di spazio, nel documento si fa un uso piuttosto invasivo) nei nomi estesi dei diversi ministeri.
Una prima ricognizione, effettuata utilizzando tecniche di analisi di network, ci permette di indagare in che modo le differenti Amministrazioni siano coinvolte all’interno del Piano, in qualità di titolari delle misure presentate.
Il grafico seguente rappresenta le diverse Missioni/Componenti e le Amministrazioni, ognuna di queste collegata alla Componente in cui è titolare di una o più attività. La grandezza dei pallini rappresenta il numero totale di traguardi e obiettivi per singola Componente e per ciascuna Amministrazione.
Alcuni ministeri, come il MITE (Ministero della Transizione Ecologica), il MIMS (Ministero delle infrastrutture e mobilità sostenibili) e il MEF (Ministero dello sviluppo economico) sono impegnati su più fronti, coinvolti in più Missioni e Componenti. Altri, come il Ministero della Salute (MSAL), sono invece attivi su un’unica Missione (in questo caso, come lecito aspettarsi, la Missione 6, denominata “Salute”).
Le misure descritte nel Piano si dividono in riforme (63) e investimenti (151).
Come illustrato anche sul sito Italia Domani, le riforme sono di tre tipi:
A loro volta, riforme e investimenti si articolano in Milestone (misurate qualitativamente) e Target (misurati attraverso metriche quantitative).
Il dettaglio dell’impegno di ciascuna Amministrazione titolare di misure, rispetto alle milestone e ai target individuati nel file, è illustrato nell’immagine seguente.
Come verranno poi verificate le azioni messe in campo?
Nella maggior parte dei casi (23,5%) si fa riferimento alla creazione di sistemi di monitoraggio dei risultati e elaborazioni statistiche. L’implementazione di vere e proprie piattaforme è l’output previsto nel 4% delle iniziative. Nel 10% la verifica sarà condotta attraverso la produzione di report e relazioni settoriali. Nel 2,5% l’azione si conclude con la pubblicazione dell’atto normativo. Per alcune attività (6,6%) non è indicato nel file il meccanismo di verifica.
Per quanto riguarda la colonna “Ipotesi/rischi”, è interessante notare come per ben 39 volte il rischio principale sia esplicitamente individuato, dai redattori del Piano, nel coinvolgimento del Parlamento nell’iter di approvazione dell’iniziativa. L’intervento delle Camere comporta “complessità e incertezza”, come nella riforma della Pubblica Amministrazione, oltre che possibili ritardi rispetto alla tabella di marcia prevista, dovuti alla “durata dei processi legislativi” e ai “tempi di approvazione della legge”. Questo è, ad esempio, il principale rischio indicato per le riforme sulla Giustizia.
Un focus sulla Missione 1
Ben 220 sui 527 traguardi e obiettivi afferiscono alla Missione 1, dedicata a digitalizzazione, innovazione, competitività, cultura e turismo.
Più in dettaglio, la Componente 1 – Digitalizzazione, Innovazione e Sicurezza Nella PA ne conta 155. La Componente 2 – Digitalizzazione, Innovazione e Competitività Nel Sistema Produttivo ne comprende 29 e 36 ricadono sotto la Componente 3 – Turismo E Cultura 4.0.
Tra le spinte che animano la Missione 1, descritte nel documento di accompagnamento al PNRR, vi è anche l’indice DESI (Digital Economy and Society Index), che nel 2020, riferendosi a dati del 2019, collocava l’Italia al 24esimo posto su 27 Stati Membri dell’UE.
https://italiadomani.gov.it/content/dam/sogei-ng/documenti/PNRR%20Aggiornato.pdf
L’aggiornamento, recentemente pubblicato dalla Commissione Europea, vede una lieve risalita dell’Italia fino al 20esimo posto, pur permanendo criticità importanti, specialmente in ambito Connettività e Capitale Umano.
Fonte: Indice di digitalizzazione dell’economia e della società (DESI) 2021 – Italia https://ec.europa.eu/newsroom/dae/redirection/document/80590
Andando nel dettaglio degli attori coinvolti nella Missione 1, l’immagine seguente descrive il ruolo delle Amministrazioni per titolarità delle Milestone previste per ciascuna Componente. Come prevedibile, il Ministero innovazione tecnologica e transizione digitale ha un ruolo di rilievo, con ben 18 Milestone nella Componente 1 e 2 nella Componente 2.
Il Segretariato Generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri, che prenderà in mano il dossier concorrenza e le leggi annuali in quest’ambito, è l’attore maggiormente chiamato in causa per i traguardi della Componente 2.
La terza Componente, centrata su Turismo e Cultura “4.0”, è quasi equamente ripartita tra Ministero per il turismo e Ministero per i beni e le attività culturali.
Trattandosi di una Missione dedicata a digitalizzazione e innovazione, alcuni termini chiave nelle descrizioni di riforme e investimenti ci suggeriscono, da una parte il percorso che si intende tracciare, dall’altra un vocabolario che ci sarà utile ancora per i prossimi anni come da immagine seguente.
Nel Piano, la digitalizzazione fa spesso rima con creazione di una “piattaforma” o banca dati, con processi che si sostanziano nello sviluppo o rifacimento di siti web. Non mancano, però, i riferimenti a tecniche e tecnologie di Intelligenza Artificiale e alcuni termini specifici dell’ambito Cybersecurity (come Hypersoc).
L’uso (o l’abuso) del “4.0”, presente anche nel titolo della Componente M1C3 (Turismo e cultura 4.0), si ritrova nelle dizioni “Transizione 4.0”, “Beni Strumentali Materiali 4.0”, “Beni Strumentali Immateriali 4.0” e persino “Roma 4.0”.
Sia la Scuola sia la Sanità, sono, nelle ambizioni del Piano, “connesse”, grazie agli investimenti in banda ultralarga e 5G.
Il dettaglio indicato per ciascuna attività della Missione 1 nella sua colonna di descrizione è piuttosto variabile. Si va da un minimo di 18 parole, a un massimo di 874. Quest’ultimo caso riguarda la Riforma 2: “Leggi annuali sulla concorrenza” prevista nella seconda Componente e, nello specifico, va già a delineare un quadro di quanto sarà inserito nella legge annuale sul mercato e la concorrenza per il 2021 (questo, però, a scapito della maneggiabilità del file *.csv).
Uno screenshot della descrizione inclusa nel file per la Milestone “Entrata in vigore della legge annuale sulla concorrenza 2021” (M1C2-6).
Tra i rischi riconosciuti per le attività della Missione 1, troviamo nel 20% dei casi indicato il coinvolgimento del Parlamento, foriero di ritardi e incertezze. Nell’8% dei casi si parla, invece, di “rischio basso” senza ulteriori dettagli, così come, nel 13%, si fa riferimento a un generico “rischio medio”.
Altre criticità individuate, che rischiano di mettere a repentaglio il rispetto delle scadenze, riguardano invece rallentamenti nelle assunzioni, difficoltà nei rapporti con le amministrazioni locali, blocchi tecnologici, frammentazione di fornitori e sistemi informatici, possibile scarsa appetibilità di misure e posizioni proposte.
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Relativamente alle sole Milestone, come mostriamo nell’immagine seguente, per quanto attiene la Missione 1, l’intervento del MAECI (Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale) dovrebbe concludersi già nel 2021, con il rifinanziamento del fondo SIMEST per l’internazionalizzazione.
Altri, come il MEF (Ministero dell’Economia e delle Finanze) e la Presidenza del Consiglio dei Ministri (Dipartimento della Funzione Pubblica), saranno impegnati fino al trimestre 2 del 2026, rispettivamente il primo con le milestone legate alla riforma delle norme di contabilità pubblica e alla “spending review”, e la seconda con la Riforma della Pubblica Amministrazione, che vede come ultimo traguardo la creazione di “un repertorio di tutte le procedure e dei relativi regimi amministrativi con piena validità giuridica su tutto il territorio nazionale”.
Se tutto andrà come previsto, i compiti della Missione 1 in termini, invece, di target quantitativamente misurabili, oltre che per il MEF e il Dipartimento della Funzione Pubblica, finiranno nel secondo trimestre 2026 anche per il Ministero Della Giustizia, il Consiglio di Stato, il Ministero innovazione e transizione digitale, il Ministero per il Turismo e quello per i beni e le attività culturali. Tra questi obiettivi troviamo metriche afferenti la diminuzione della durata di processi penali e civili, la riduzione dell’arretrato giudiziario, l’espansione della copertura della banda ultralarga sul territorio nazionale e il rafforzamento dei servizi offerti da PagoPA e dall’app IO.
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